Le logiciel libre dans les administrations publiques

Les administrations constituent un cas particulier parmi les utilisateurs de logiciels libres, pour des raisons qui tiennent au droit plus qu'à la technique. Un service public achète avec de l'argent public, conserve des données personnelles de citoyens, doit garantir l'accès à ses archives pendant des durées fixées par la loi et ne peut pas se laisser enfermer dans une dépendance à un fournisseur unique sans fausser ses propres marchés. Chacune de ces contraintes trouve une réponse partielle dans le logiciel libre : le code peut être audité, les formats sont documentés, la maintenance peut être remise en concurrence et un développement payé une fois peut être réutilisé par une autre collectivité sans nouvelle dépense de licence. C'est sur ce dernier point que les politiques publiques ont le plus évolué depuis une quinzaine d'années.

Le cadre juridique français

La loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique a inscrit dans le code des relations entre le public et l'administration l'obligation de publier en ligne les codes sources des logiciels produits par les administrations, qui sont qualifiés de documents administratifs communicables. La même loi prévoit que les administrations encouragent l'usage des logiciels libres et des formats ouverts. La loi du 22 mars 2011 relative à l'informatique administrative avait pour sa part posé le principe du référentiel général d'interopérabilité, qui recommande les formats dont la spécification est publique. Ces textes énoncent des obligations de publication et des encouragements, non une obligation d'employer du logiciel libre.

Les licences adaptées à la commande publique

La licence publique de l'Union européenne, abrégée EUPL, a été écrite précisément pour les administrations des États membres. Elle existe dans les langues officielles de l'Union, chaque version ayant la même valeur juridique, ce qui évite les difficultés d'interprétation d'une licence rédigée en anglais et soumise à un droit étranger. Elle comporte une clause de copyleft et une clause de compatibilité qui autorise la redistribution sous plusieurs autres licences libres, dont la GPL. En France, les licences CeCILL, élaborées par le CEA, le CNRS et l'Inria, répondent au même objectif d'articulation avec le droit national, notamment sur la garantie et la responsabilité, deux points où le droit français diffère sensiblement du droit américain.

Marchés publics et maintenance

L'acquisition d'un logiciel libre ne supprime pas la dépense, elle la déplace. La licence est gratuite, mais l'installation, la reprise des données, la formation des agents, l'assistance aux utilisateurs et le suivi des correctifs de sécurité restent à financer. Un marché public porte alors sur ces prestations et non sur un droit d'usage. Cette structure présente un avantage que les acheteurs publics mettent en avant : à l'échéance du marché, le prestataire suivant reprend le même code, documenté et accessible, alors qu'un changement d'éditeur de logiciel propriétaire impose une migration complète. Elle présente aussi une difficulté, la rareté des prestataires capables d'assurer la maintenance de certains composants peu diffusés.

Mutualisation entre collectivités

Plusieurs structures organisent le partage de développements entre administrations. L'Association des développeurs et des utilisateurs de logiciels libres pour les administrations et les collectivités territoriales, connue sous le sigle ADULLACT, héberge une forge où les collectivités déposent les logiciels qu'elles ont fait réaliser et récupèrent ceux des autres. La direction interministérielle du numérique publie de son côté un socle interministériel de logiciels libres, liste des programmes dont l'usage est recommandé dans les administrations de l'État, révisée chaque année. Un même logiciel de gestion de délibérations ou de dématérialisation des marchés peut ainsi servir dans plusieurs centaines de communes pour un coût de développement acquitté une seule fois.